Laten we onze industriepolitiek nog 15 jaar domineren door Polen?
Het Europese Safety Incident Trading System (SITS*) is de hoeksteen van het Europese bedrijfsveiligheidsbeleid. Mede dankzij het SITS is het aantal bedrijfsongevallen in de Europese industrie, energiesector en luchtvaart al met ruim 25% afgenomen.
Het SITS zet sinds 2005 een bovengrens op het aantal ongevallen dat binnen de Europese energiesector en industrie jaarlijks mag plaatsvinden. Sinds 2012 is ook de intra-Europese luchtvaart gebonden aan het SITS.
De EU stelt binnen het SITS elk jaar een afnemend aantal rechten op bedrijfsongevallen beschikbaar. In 2050 worden de laatste incidentrechten geveild. Daarna zijn bedrijfsongevallen voor de Europese industrie, de interne luchtvaart en de energiesector niet meer mogelijk. Tot die tijd bepaalt de onzichtbare hand van de markt bij welke kolencentrale, staalfabriek of vliegmaatschappij het op dat moment economisch het meest wenselijk is om nog bedrijfsongevallen toe te staan.
Vooralsnog heeft Europa de onzichtbare hand van de markt wel een beetje in toom gehouden. Producenten van staal, cement, kerosine en andere producten die op de wereldmarkt verhandeld worden krijgen van de lidstaten jaarlijks het grootste deel van hun incidentrechten cadeau. Dit voorkomt dat staalfabrikanten en raffinaderijen de concurrentiestrijd verliezen met fabrieken gevestigd in landen met een minder streng veiligheidsbeleid.
De afgelopen 15 jaar heeft het SITS het veiligheidsbewustzijn in de industrie, luchtvaart en energiesector duidelijk vergroot. Veiligheidshelmen, achteruitrijsignalen en ander laaghangend fruit zijn nu in bijna alle bedrijven verplicht. Ook veiligheidscursussen, oefeningen, naleving en handhaving zijn professioneler geworden sinds invoering van het SITS.
Als je bij een staalfabriek of gascentrale mensen zonder een hand aan de leuning de trap op ziet lopen, zijn dat vrijwel altijd bezoekers. Eigen personeel weet wel beter. Direct bij de ingang worden zij via grote borden dagelijks geattendeerd op het aantal dagen sinds het laatst gemelde incident. Een goeie reminder om ook deze werkdag weer extra op te letten.
‘Het SITS-waterbed verzekert nu eenmaal een vaste hoeveelheid ellende’
Achteraf bezien stond de EU binnen het SITS jarenlang onnodig veel letsel toe. Na de kredietcrisis 2008 zakte de vraag naar energie en industriële producten in en overspoelde het handelssysteem met ongebruikte incidentrechten. Het duurde tot 2017 voor de marktprijs van deze rechten eindelijk weer aantrok. Inmiddels is het in kolencentrales weer echt lucratief om jaarlijks duizenden noodlottige ongevallen te voorkomen. In de meeste industriële bedrijven en sowieso in de luchtvaart is dergelijk laaghangend fruit echter wel geplukt. Hier is een veel hogere prijs nodig om het grote leed dat resteert te beperken.
Hoewel het SITS jarenlang geen enkele prikkel bood om veiliger te werken, gold het veiligheidsincidentenhandelssysteem wel regelmatig als argument om ander veiligheidsbeleid niet in te voeren. De – op zich terechte – redenatie was daarbij steeds dat aanvullend nationaal veiligheidsbeleid de ellende alleen maar zou verplaatsen naar buiten de landsgrenzen.
Als Nederlandse energiecentrales of baksteenfabrieken veiliger zouden werken dan zou dat bijvoorbeeld Poolse kolencentrales of Italiaanse staalfabrieken juist toestaan om veiligheidsmaatregelen af te zwakken.
Aanvullend Nederlands veiligheidsbeleid zou bovendien het vestigingsklimaat voor bedrijven in Nederland verslechteren, terwijl het aantal afgehakte vingerkootjes, stoflongen en verbrijzelde tenen in Europa er niets door zou dalen. Zo bezien had extra veiligheidsbeleid in Nederland alleen maar nadelen. De ongetwijfeld goedbedoelde grens aan het totaal aan incidenten en ongevallen in Europa was in de praktijk verworden tot een waterbed met behoud van ellende. Elke extra investering in meer veiligheid in het ene land lekte automatisch weg over de grens en veroorzaakte juist extra letsel in andere EU-lidstaten.
Ondanks deze tragische dynamiek bleef het vertrouwen in het SITS onverminderd groot. In Nederland werd het bestaan van het EU-plafond op letsel op zeker moment zelfs aangevoerd om 3 nieuwe kolencentrales te bouwen, die hooguit iets veiliger waren dan bestaande kolencentrales in binnen- en buitenland. De sluiting van bijzonder veilige kerncentrales in Duitsland en België werd ook goed gepraat via het SITS. De sluiting zou binnen de EU tenslotte geen netto veiligheidseffect hebben.
Meer ongevallen in Nederlandse steenkoolcentrales, Duitse bruinkoolcentrales of Belgische gascentrales is weliswaar niet goed voor nationale statistieken maar elders leidt de toename in Nederlandse, Duitse en Belgische bedrijfsongevallen juist tot extra veiligheid. Zo bezien is het veroorzaken van extra ongevallen in eigen land bijna een vorm van barmhartigheid.
*Het Europese Safety Incident Trading System bestaat niet
Gelukkig lopen Nederlandse politici, vakbonden en individuele werknemers niet het risico elders in Europa letsel te veroorzaken als zij in eigen land pleiten voor strengere Arbowetgeving of effectiever bedrijfsveiligheidsbeleid. Gelukkig lopen bestuurders, handhavers, artsen en verplegers niet het risico Spanjaarden of Zweden indirect schade te berokkenen als zij in Nederland incidenten voorkomen of blijvend letsel beperken. Het Safety Incident Trading System is een verzinsel.
Wel kent Europa een Emissions Trading System (ETS). Binnen dit emissiehandelssysteem verdelen de Europese industrie, luchtvaart en energiesector een afnemend aantal rechten om CO2 uit te mogen stoten.
Net zoals een gebroken teen overal in de EU een gebroken teen is, is een ton CO2-uitstoot waar dan ook in de EU een ton CO2 extra in de atmosfeer. Wanneer je als overheid wenst dat bedrijven iets niet doen dan is rechten verdelen onder diezelfde bedrijven om datgene wat je wil voorkomen juist wel te doen een wonderlijke omweg. Hoe wonderlijk ook, handel in schaarse rechten op dat wat je wil voorkomen kan noodzakelijk zijn omdat directer en effectiever beleid politiek of maatschappelijk (nog) niet haalbaar is. Je creëert echter onherroepelijk de hierboven beschreven waterbeddynamiek.
De politieke gereedschapskist bevat meer dan emissiehandel
Het is mooi dat landen binnen Europa besloten hebben om samen te werken aan klimaatbeleid. Klimaatverandering overstijgt nationale belangen. In de strijd tegen CO2-uitstoot beschikken beleidsmakers gelukkig over vele instrumenten:
- Ontwikkelen. CO2-reductie heeft het grootste deel van onze geschiedenis niet op de agenda gestaan. Technologie en gedrag zijn geoptimaliseerd op maximaal welzijn tegen de laagste kosten. De nieuwe insteek is maximaal welzijn tegen de laagste CO2-uitstoot en dán de laagste kosten. Universiteiten en onderzoeksinstituten moeten aan de bak met R&D om alles dat van belang is en blijft in het leven te optimaliseren op dit nieuwe doel. Overheden moeten sturen op fundamenteel en toegepast onderzoek in lijn met dit nieuwe doel;
- Faciliteren. We stellen nieuwe eisen en vragen aan bestaande industrie, luchtvaart en energieproductie. Evenzo aan burgers, forensen en huiseigenaren. Daar horen nieuwe voorwaarden, nieuwe infrastructuur en nieuwe wet- en regelgeving bij. Bedrijven moeten processen die nog op kolen en gas draaien over kunnen schakelen op elektriciteit of waterstof. Bedrijven moeten vergunningen verkrijgen op nieuwe installaties en sloop van wat nieuwe installaties in de weg staat. Overheden moeten het de markt mogelijk en liefst makkelijk maken om nieuwe doelen te halen;
- Verbieden. Het effectiefste en meest botte instrument om CO2-uitstoot te in te perken is een verbod en strikte handhaving daarop. Een verbod op de uitstoot zelf is (nog) niet reëel, inlossen van teveel eerste levensbehoeften gaat nog gepaard met CO2-uitstoot. Gerichte verboden zijn wel haalbaar, mits tijdig afgekondigd. Gloeilampen zijn bijvoorbeeld verboden zonder dat verlichting ooit schaars werd. Gebruik van extreme fluor-broeikasgassen in koelkasten en airco’s is na 2025 verboden. Het gebruik van steenkool voor elektriciteitsproductie is in Nederland vanaf 2030 verboden;
- Ontmoedigen. Heffingen en accijnzen ontmoedigen ongewenst gedrag. Belastingen op fossiele brandstoffen en energiegebruik in het algemeen zijn wereldwijd gangbaar, al lopen de tarieven uiteen. Onder meer Noorwegen en Nederland heffen specifiek belasting op industriële CO2-uitstoot. Een belasting is een wendbaar instrument; Als een doel nog niet bereikt wordt, verhoog je het tarief. Natuurlijk zijn daaraan wel grenzen; Een belasting die eerste levensbehoeften onbetaalbaar maakt, is even onwenselijk als een verbod op eerste levensbehoeften;
- Stimuleren. Subsidies en fiscale kortingen zijn de tegenpool van belastingen, ze bemoedigen gewenst gedrag. Vrijwel alle EU-lidstaten stimuleren hernieuwbare energie, elektrisch rijden en energiebesparing met subsidies en/of belastingaftrek. In Nederland komt ook CO2-reductie in de industrie inmiddels in aanmerking voor specifieke subsidie. Ook stimulering is wendbaar, al biedt ook de hoogste subsidie geen garanties;
- Verplichten. Verplichtingen zijn de tegenpool van verboden. In de basis even bot en even effectief. Europa kent verplichtingen om stofzuigers zuiniger te maken en de uitstoot van personenauto’s te verlagen en Europa verplicht individuele lidstaten een minimumaandeel hernieuwbare energie op te wekken;
- Cap and trade. Emissiehandel staat ook bekend als cap and trade. Het instellen van een uitstootplafond en het uitdelen/veilen van emissierechten voor hele sectoren leidt tot concurrentie op CO2-intensiteit, in het geval van het Europese ETS zelfs over 3 sectoren. Voordeel is dat de maximale uitstoot voor alle betrokken sectoren samen vastligt, nadeel is dat eenvoudige (en dus goedkope) opties voor CO2-reductie voorkomen dat een prikkel ontstaat om aan complexere (en dus dure) CO2-reductie te beginnen;
Verwacht geen wonderen als alleen emissiehandel politiek haalbaar is
Er is geen doorslaggevende reden om in de strijd tegen klimaatverandering specifiek voor één van de bovengenoemde instrumenten te kiezen. Mits goed afgesteld zijn alle instrumenten complementair inzetbaar. Dat de Europese Unie inzake de industrie en luchtvaart alle ballen op emissiehandel gooit is niet uit luxe. In Europa is in de jaren ’90 gewerkt aan een directe belasting op CO2-uitstoot voor de industrie en energiesector. Het bleek een brug te ver.
Zeker destijds was de industrie een belangrijke werkgever in vrijwel alle Europese lidstaten. De invloed van de maakindustrie op de politiek was helaas te sterk om een CO2-heffing ingevoerd te krijgen.
Figuur 1 (Bron: CBS)
Het ETS was als politiek compromis wel haalbaar, al hadden dezelfde tegenkrachten ook daar hun invloed; Ruimhartig verstrekte gratis emissierechten houden de industrie goeddeels buiten schot. Dat is liefst 15 (!) jaar later nog steeds het geval.
Natuurlijk moet je in de politiek altijd pragmatisch zijn. Vaak ook geduldig. Het ETS is voor de optimist tenminste het begin van klimaatbeleid. Die optimist zit er echter naast. Soms is géén compromis beter dan het hoogst haalbare compromis.
Als het ETS ergens het begin van aankondigde dan is dat het begin van een lange pauze van de CO2-reductie in de Nederlandse industrie. Sinds 1990 daalde de uitstoot in de industrie 20 jaar lang gestaag met in totaal zo’n 30 megaton (35%, zie figuur 1). Sinds 2009 is deze trend voorbij. Terwijl het belang van klimaatbeleid steeds duidelijker werd de afgelopen jaren, is de industriële uitstoot in Nederland tussen 2009 en 2019 slechts 0,3 megaton (0,5%) gedaald.
Je kunt nog 20 keer trots vertellen dat de Nederlandse industrie de meest efficiënte industrie van de wereld is; géén CO2-reductie in de afgelopen 10 jaar is niet acceptabel. Je kunt nog 40 keer pochen dat de productie toenam terwijl de CO2-uitstoot stabiel bleef; géén CO2-reductie in de afgelopen 10 jaar blijft onacceptabel.
Als klimaatbeleid dreigt, trek dan een blik Poolse kolencentrales open
Elke keer dat klimaatbeleid met tanden dreigde voor de Nederlandse industrie, duwden CEO’s, vakbonden en politici de Poolse kolencentrales het toneel op. Strenger klimaatbeleid, bijvoorbeeld een extra CO2-heffing voor Nederlandse staalfabrieken en raffinaderijen maakt dat emissierechten vrijvallen. Als je baksteenfabrieken of aluminiumsmelters subsidie verleent om CO2-uitstoot te beperken dan vallen nog meer emissierechten vrij. Als emissierechten vrijvallen, stijgt het aanbod en daalt dus de prijs van deze rechten. Als de prijs van CO2-rechten daalt, is produceren van elektriciteit in oude kolencentrales rendabeler.
De CO2-uitstoot die bij Tata in IJmuiden met pijn, moeite, subsidie en/of banenverlies bespaard zou zijn, was in een Poolse kolencentrale alsnog de lucht ingevlogen. Het klopt helemaal. Dat is het waterbed van ellende.
Gelukkig is het waterbedeffect geen natuurwet. Het is beleid. Beleid kun je bijsturen. Om in de context van het ETS op nationaal niveau de CO2-reductie te versnellen zonder banenverlies en zonder dat Poolse kolencentrales meer CO2 uitpuffen, moet je drie dingen doen om het speelveld gelijk te houden; Een CO2-heffing invoeren als prikkel om sneller te verduurzamen, een subsidie invoeren om die verduurzaming te betalen én de vrijkomende emissierechten opkopen en annuleren.
Natuurlijk is het niet fraai om én een extra belasting te heffen én te subsidiëren én rechten op te kopen om het effect van het Europese klimaatbeleid te neutraliseren. Het alternatief is echter 10 jaar pauze in de CO2-reductie in eigen land. Die pauze lijkt goed voor onze industrie maar het zal desastreus blijken als het uitstootplafond onder ETS straks verder daalt.
Ook deze verkiezingen dreigen we onze industrie tekort te doen. Nederland lijkt Poolse kolencentrales net als de afgelopen 15 jaar nog steeds als doorslaggevend te accepteren in elke discussie over industriepolitiek. Pijnlijk. Het waterbedeffect is niet irrelevant, maar zou het begin van een goed gesprek moeten zijn. Niet de conclusie.
CO2 is CO2, maar het maakt wel uit waar je CO2-uitstoot bespaart
Dat elke megaton CO2 in Europa uitgestoten dezelfde impact heeft op het wereldklimaat is waar maar ook een drogreden. Het maakt wel degelijk uit of je een megaton CO2-uitstoot voorkomt in een kolencentrale of in een staalfabriek. Een megaton CO2 minder bij een staalfabriek is veel complexer, veel duurder en dus veel meer waard.
Een megaton CO2 in een Poolse kolencentrale voorkomen is supermakkelijk en supergoedkoop. Dat konden we in 1990 al lang, in 2005 nog beter en vandaag helemaal zonder enige pijn en moeite.
Elektriciteit uit kolencentrales kunnen we al 70 jaar betaalbaar vervangen door elektriciteit uit gascentrales, al 50 jaar door elektriciteit uit kerncentrales, al 30 jaar met CO2-opslag en al 10 jaar betaalbaar met wind- en zonneparken. Het was en is haalbaar om CO2 uit kolencentrales te vermijden met het botste instrument; een verbod. Dat Nederland dat in 2030 doet is mooi maar rijkelijk laat en pijnlijk solistisch. Als de Europese Unie serieus had doorgepakt bij de gesprekken in de vroege jaren ’90 over Europees klimaatbeleid dan was elektriciteitsproductie met bruin- en steenkool in 2005 verboden geweest.
Een verbod op kolenverbruik in de staalproductie was in 2005 nog niet haalbaar en is dat ook vandaag nog niet. We hebben staal nodig om windturbines, hoogspanningsmasten en elektrolysers te bouwen en de enige betaalbare optie om ijzererts tot staal om te vormen is 15 jaar na invoering van het ETS nog steeds het oeroude hoogovenproces. Nederland en heel Europa hadden 15 jaar kunnen investeren in revolutie in de staalproductie maar Nederland en Europa waren 15 jaar te bang voor het effect dat effectief klimaatbeleid zou hebben op Poolse kolencentrales. Een effect dat is gecreëerd door de EU zelf.
Eenmaal ingevoerd gaf het waterbed van ellende altijd hoop op betere tijden, altijd hoop op de markt die alles op zou lossen. Nu zijn we 15 jaar verder en is die hoop er nog steeds. Jazeker heeft het ETS inmiddels belangrijke ontwikkelingen en aanscherpingen doorgemaakt, maar de Poolse kolencentrales dingen nog altijd mee om de emissierechten. Het argument dat welk effectieve klimaatbeleid voor de energiesector, industrie en luchtvaart dan ook kan resulteren in extra CO2-uitstoot in Poolse kolencentrales is nog altijd van kracht. Nog altijd valide. Nog altijd tragisch. Nog altijd stupide.
Niets liever dan een Europese aanpak, maar dan nu ook echt aanpakken
Ook deze verkiezingscampagne pleiten partijen voor de Europese aanpak voor industrieel klimaatbeleid. Daarmee bedoelen ze; laat de markt zijn werk doen, laat het ETS op zijn beloop. Dat is geen aanpak. Dat is net als de afgelopen 15 jaar vooral hopen dat complexe problemen zich vanzelf oplossen. Klimaatbeleid is te belangrijk om op één instrument te vertrouwen.
Pleiten voor een sterker Europees emissiehandelssysteem als onderdeel van de campagne voor de Tweede Kamerverkiezingen is als een ezel die zich op de verkeerde plek en op het verkeerde moment stoot aan dezelfde steen.
Natuurlijk is een Europese aanpak voor klimaatbeleid belangrijk. Klimaatbeleid alleen in Nederland is geen klimaatbeleid. Maar er is Europees klimaatbeleid, en er wordt gewerkt aan beter Europees klimaatbeleid. Vergeet tijdens de Nederlandse verkiezingen even het ETS. Met de Poolse kolencentrales komt het echt goed. Schets de kiezer een overtuigend pad hoe we de sterke Nederlandse industrie die is geoptimaliseerd voor een economie zonder klimaatverandering zo snel mogelijk ombouwen naar een industrie die kan overleven met uiteindelijk netto nul CO2-uitstoot.
Vergeet de Poolse kolencentrales. Laat zien dat het je wat uitmaakt dat Nederlandse bedrijven voortbestaan. Toon dat je het belangrijk vindt dat Nederland bijdraagt aan juist de moeilijkste stappen in de mondiale energietransitie. Vertel wat je wel aanpakt met belastingen, verplicht borden met de CO2-uitstoot van gisteren bij de ingang van elke fabriek, zet uiteen waar een subsidie nodig is, maak duidelijk op welke faciliteiten welk bedrijf op welk moment mag en moet vertrouwen, beloof desnoods dat je ETS-rechten gaat opkopen om niet elders CO2-uitstoot te veroorzaken.
Besef dat het ETS-waterbed geen natuurwet is. Het is allerminst zeker dat het ETS tot 2050 standhoudt. Ooit klinkt handel in het recht om CO2 uit te stoten misschien net zo maf als handel in het recht op het veroorzaken van letsel. Bedrijf politiek alsof het nu al zover is. Neem klimaatbeleid serieus. Benut de hele politieke gereedschapskist. Hij is er niet voor niets.
Imagecredit: Eigen foto.
Oprichter WattisDuurzaam en duurzaamheidsadviseur bij We-Boost Transitions.
“Benut de hele politieke gereedschapskist”
Met die conclusie ben ik het hartgrondig eens. Met de lichte aanval op het ETS als gereedschap minder.
Het ETS is namelijk een prima gereedschap als je de juiste maatvoering hanteert. Door alle uitzonderingen en een te groot budget aan rechten, is het alsof we met een hamer proberen een heipaal de grond in te krijgen. Dat werkt natuurlijk niet.
Met een totaal koolstofbudget tot 2050 dat verdeeld wordt in jaarlijkse budgetten die exponentieel afnemen en waarbij alle rechten jaarlijks geveild worden, hebben we van de hamer een heimachine gemaakt die zeer efficiënt zijn werk doet.
Een compromis op dat vlak is niet meer aan de orde, daarvoor hebben we te veel haast vanwege onze belofte om in 2050 klimaatneutraal te zijn.
De basis van ETS blijft dat de meest effectieve maatregel voor emissie reductie eerst wordt genomen; Een overmaat aan rechten stopt dit effect.
De prijs begint reeel te worden nu deze de 40€ passeert. Dat is per MWh gas 8€ erbovenop. Prijs van gas zit nu al lang rond de 15-20€/MWh, dat is 50% erbovenop.
Maatregelen zullen pas echt economisch interressant worden bij een gasprijs van (incl co2) iets van 40 €/MWh (gelijk aan elektra), dus we moeten nog wel richting de 200€/ton voor CO2. Knijpen in het aanbod dus.